至于基层社会内部的治理，亦即“乡治”，弗里德曼（Freedman Maurice）指出，县官通过衙门征集国家规定的税收，监督公共秩序的维持。假如税收足以征集上来，没有他必须引起注意的对和平的破坏，他就没有理由干预地方社区的管理。在人们的请求下，他可以作为审判人员，干预地方社区之间的和社区内部的纠纷，但是，他为之工作的那套系统所提供的管理理论鼓励他尽可能少地干预地方（按：此指基层社会）事务[31]。换一个角度，是基层社会“自治”式的“乡治”，构成了国家第二层次的统治，成为国家末端政权的补充。

财政职能与财政收支密切相关。双层统治格局下，存在国家财政与基层社会财政。国家财政的职能或目标，笼统讲是满足清政权生存和发展的需求，包括皇室经费、官俸支出、军费支出、赈济（全国性或跨省际性）支出、工程（如大的河工、塘工等）与驿站经费、科场学校经费等6类。基层社会财政的目标则是社会治安、社会公益（水利、仓储、津梁、救助）、社会文教（祭祀、迎神赛会、教育）等3类。中央财政源于赋役，财政权高度集中于中央，统收统支；基层社会财政源于基层社会组织的代表士绅阶层自筹（包括摊派、募捐等），自收自用。

而现在的问题是中央官府与地方官府的职责、中央官府与地方官府的关系。就地方官府而言，其职责是具体实现国家对基层社会的统治，省府州县各级官府越向下，与基层社会联系越密切，县级官员称为“亲民之官”。在双层统治格局中，中央官府与地方官府均为相对于基层

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