摘  要：秦汉至明清之际的1800余年，中国历代王朝的“编户齐民”一直徘徊在2000～6000万人，耕地维持在1～8亿亩，县级行政单位保持在1000～1800个，全国平均每县所辖基本没有达到“地方百里、人口万户”的建制规模。清代中期以后，全国人口由1.7亿人猛增到4.3亿人，耕地面积由10亿亩增加至13亿亩，“凡府、厅、州、县一千七百有奇”，平均每县所辖10～35万人，仍然属于一种小县建制。同时，县以下还有“乡官系统”和“什伍编制”的保甲系统。这样，中央专制集权统治以“县政”为依托，将其政治影响延伸至乡村社会的每一个角落，所谓“皇权不下县，县下皆自治”纯属无稽之谈。
 
　　关键词：皇权专制；宗族自治；封建制；郡县制；小县建制；乡里制度
 
　　20世纪90年代以来，西方政治社会学关于“国家——社会”二元对立的理论分析范式在我国学术界颇为流行，不仅被用来作为解释传统中国的一种分析工具，而且被用来作为构建未来“市民社会”的一种政治诉求。其中最有代表性的观点是，温铁军先生概括的五个字：“国权不下县”[1](p3)。秦晖教授则把它完整的概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[1](p3)。正如美国学者吉尔伯特·罗兹曼所说：“在光谱的一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能”[2](p272)。于是，近年来不少学者提出“撤消乡镇”[3](p156)，实行“县政、乡派、村治”[4]，抑或推行“乡镇自治”[5]。这不仅表明了人们对乡镇一级政府的基本功能认识不清，而且显示了人们对乡镇一级政府“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在着严重分歧。为此，本文试图从宏观的长时段的动态历史演变中去考证和反驳“皇权不下县”之说。
 
　　一、从柏拉图“静止的绝对数”与商鞅“动态的相对数”说起
 
　　如果仅仅从形式上看，我国自秦汉至明清的2000余年的确是“皇权止于县政”。其主要标志是：“县”作为一种地方基层行政建制大体保持在1350个上下，许多县的名称和治所甚至保留至今；“县官”由中央政府直接任命，享受国家的俸禄，主要对上负责；“县政”是一切政事的开端，所谓“万事胚胎，皆在州县”（清汪辉祖《学治说赘》）；“县制”具有完整性、规范性、法理性和条文性等特征。但由于历代王朝更迭和治乱循环频繁发生，其疆域、人口、耕地和民族文化特色等多有不同，传统中国的“县政”又具有统一性和多样性、稳定性和多变性、复杂性和差异性的明显特点。所以，我们不能把它仅仅作为一种抽象的制度概念来理解，而应当回到真实的历史语境中去分析和判断。比如早在20世纪初，马克斯·韦伯就提出了关于传统中国“有限官制论”的看法，“事实上，中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。出了城墙之外，中央权威的有效性便大大地减弱乃至消失”[6](p110)。美国家族史专家古德提出：“在中华帝国统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，

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