中国古代封建政权，由于两千多年来一直实行君主专制制度，又处在一个生产、经济发展比较缓慢，幅员广袤，交通、联系薄弱，而且人口众多，民族复杂的社会里，这就决定了它和西方封建政权比起来，具有一种独特的运行机制。

一  决策

　　所谓决策，主要指的是由封建政权制定行政、军事、经济、人事等各方面的法律、法令、条例等，习惯统称为“法”。在君主专制制度下，面对千差万别的情况，只有靠频繁的决策，颁布大量的“法”，方能指挥全国政务，以保证统治之巩固与国家的统一。正如顾炎武所说，实行君主专制制度后，“尽天下一切之权而收之在上。而万几之广，固非一人之所能操也，而权乃移于法，于是多为之法以禁防之……”[1]固然，此法要靠官员参与决策，更要靠官员执行，可是在长期的演变中，连这些官员的参与决策和执行，也都有法约束。[2]叶适曾说：“吾祖宗（指宋初诸君）之治天下也，事无小大，一听于法，虽杰异之能（指某些官员），不得自有所为，徒借其人之重以行吾法耳。”[3]其实，两千年封建政权全都推行这一统治方法，而且越往后代越严密。当然，这并不意味当时已是法制社会，因为法虽繁密，却可随君主意志朝令夕改，包括由臣下随时奏请，君主随意批准之更动，从而难免造成前法后法之矛盾冲突。为救此弊，便再立新法来弥补。可是由于社会种种条件以及封建政权本质的作用，君主及参与决策大臣都高高在上，一般说情况了解不可能深入，新的决策、立法或许可解决旧法某些弊病，但又可能产生一些新的弊病，于是又要再决策再立法，形成恶性循环。[4]可见实质上封建政权还是“人治，[5]只不过以强调执行决策、立法的形式出现而已。由于本文是探讨运行机制问题，所以不得不着重从形式上切入，而首先研究决策这个封建统治机器运行最关键的一环。
　　决策，是君主专制权力的具体运用和体现。在西方，封建王权虽然也具有专制主义特征，但由于种种原因，总是不同程度地受到各种社会力量（教会、贵族、领主、市民等）的限制。而在中国，封建君主却拥有至高无上的权力。士大夫阶层为了整个王朝利益，虽然想方设法，包括说服教育君主本人，对王权进行了某些有成效的限制，[6]但因为在中国社会条件下，士大夫阶层的力量主要就来自王权，并未形成一支独立、强大的社会力量，因而直到明清，这种限制还是很不稳定的。君主如果不愿接受某一限制，按制度他就可以随时摆脱。这一特点也就决定任何决策，其关键人物是君主，最后必须由君主拍板定下来。朱熹说君主“以制命为职”，[7]便反映了这一特点。
　　可是由于“人君……一身之精神有限，耳目之见闻不周，人不能尽识也，事不能尽知也，故必择大臣而信任之……”[8]使之参与决策。他们主要是宰相，同时还有秘书咨询官员。
　　宰相最重要，是“君之辅。一日非其人，天下受其害矣”。[9]其权力有二，一是议政权，一是监督百官执行权。所谓议政权，就是辅佐皇帝决策。“共议国政，此宰相职也”。[10]以赵宋为例，“旧制，宰相早朝，上殿命坐，有军国大事则议之”。[11]议政形式虽远不止这一种，但原则历代是一样的。议论后，一般便由君主拍板决定。
　　不过，君主与宰相总是处在矛盾的统一之中，一般情况下是统一的。君主挑选比较满意的大臣为宰相，对他们的建议往往采纳，并据以作出决策。但有时难免相互又发生矛盾，政见不一，于是君主便会向左右近臣作些咨询，这是很自然的。咨询多了，他们便逐渐形成一支政治力量。这类左右近臣，各朝分别有宦官、外戚、佞幸、侍从等等，但从整个封建政权

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