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略论中国封建政权的运行机制 |
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时间：2009-7-24 13:55:26 来源：不详
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历史看，起作用最经常，许多时期还有制度、法令依据的，是秘书咨询官员。如西汉的中朝官，东汉的尚书，魏晋南北朝的门下、中书官员，唐宋的翰林学士、中书舍人等。[12]晋制明白规定门下侍中“备切问近对，拾遗补阙”；[13]唐代翰林学士称“内相”，可以“朝夕召对，参议政事”，[14]即其例。
这样，在决策这一最关键环节上，便逐渐形成两组基本的制衡机制，力图保证决策之正确：（1）君主与宰相之间的制衡，君主才干有限，决策失误，宰相可以通过议政，尽量予以纠正；宰相谋略失误，君主可以拒绝接受，另行决策。这是最主要的制衡。
（2）如果秘书咨询官员得宠，常受顾问，就形成君主、宰相和秘书咨询官员三者之间的制衡。宰相谋略失误，君主可通过顾问，据秘书咨询官员意见决策；秘书咨询官员谋略失误，宰相可通过议政、谏争，促使君主予以摈弃。由于此故，宰相与秘书咨询官员难免发生矛盾，但从基本上说，二者彼此弥补缺陷，相辅相成，这正是封建统治机器运行的一种特殊机制所在。
为了防范于万一，尽可能保证决策质量，即使决策已经君主、宰相议定，秘书咨询官员也无异议，并起草文书下达，有关官员（主要是给事中）还可行封驳之制。
所谓封驳，涵义有一发展过程。唐宋以后主要指如下内容：
（1）按制度，体现决策之诏敕必须经给事中审署，颁下执行。如给事中认为诏敕内容亦即决策对统治不利，便可封还诏敕，或驳正其某些违失，送回君主重新斟酌。如《宋史》卷一六一《职官志一》给事中条讲的“若政令有失当，除授非其人，则论奏而驳正之”，[15]便是一例。虽然如果君主坚持不改，诏敕仍需颁下执行，但毕竟可促使君主再一次考虑此决策之利弊得失。
（2）百官所上各类奏章，如经君主批发，即作为决策的一种，付诸实行。[16]为保证其质量，在这类奏章送交君主前，必须先经有关官员评审。唐宋以后则由给事中“读署奏抄，驳正违失”，“凡章奏，…考其稽违而纠治之”。[17]明代以后又略有变化，凡奏章，均先呈上君主审阅（实际上往往先由内阁“点检题奏，票拟批答”[18]），如蒙批准发下，必须经给事中抄发有关部门执行。[19]在这过程中，给事中可以驳正此奏章中之违失，送君主重新考虑，实际上也是帮君主把决策的质量关。所以明太祖针对中外奏章太多，批发不可能都很细致的情况，谕给事中说：“朕……日总万几，岂能一一周遍，苟政事有失宜……将为天下之害……卿等能各悉心封驳，则庶事自无不当。”[20]
封驳，同样涵蕴着一种封建政权运行不可缺少的机制。
二 执行
王朝决策的执行，是封建政权运行决定性的一环。再好的决策，如不能按期、有效地执行，其作用必将大打折扣，甚至起负作用，所以历代王朝无不十分重视这一环节。明代张居正便说：“君者，主令者也；臣者，行君之令而致之民者也。君不主令，则无威；臣不行君之令而致之民，则无法，斯大乱之道也。”[21]清代魏双凤也说：“人君所以鼓动天下者，在乎诏令。而诏令之敷布于天下者，尤贵遵行。苟发之不妄，而持之必行，坚如金石，信如四时，则敷天之下，莫不竦听而悦服。”[22]在这一方面，历代总结出以下基本经验，并见之于制度、律令：
（1）强调执行的效率、质量。历代王朝的决策除上面提到的草拟诏敕、批发奏章等形式外，就内容说，有的普遍颁行于全国，有的则仅适用于某些地区和部门；有的形成律令、会典等，长期有效，有的则是临时措施，任务完成即自动失效。然而不管怎样，全都要求迅速下达、严格执行、保证质量，至少原则上是如此。如“废格明诏”，即阻碍诏敕推行，在西汉要处死刑。[23]如果是“稽”、“失”（指未能按期完成诏敕规定的任务，以及虽完成而有失误），在唐代，有关官吏都要受处罚。[24]如《唐律疏议》卷九《职制》规定：执行诏敕“失错”，杖一百，“故违”，徒二年；甚至“稽缓”诏敕下达，重者也要徒一年。
由于各地、各部门情况不同，为执行各类决策，各级官府往往自行颁下文书，布置具体任务，泛称：“官文书”，数量极其庞大。下级官府收到后，必须认真执行，如有“稽程”、“增减”（指改动内容）等，也要受惩罚。[25]清代大臣陈宏谋曾强调执行这种官文书的重要性说：“上司虽有美意良法，由院司（指具体办事部门）递行，尚系空文。州县接到，则需措办。如州县肯实心措办，则空文无非实事；不然，则实事亦成空文，……所关吏治不浅。”[26]
（2）注意各地区、各部门特点，允许变通。就是说，如果诏敕（包括律令）、官文书 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] ... 下一页 >> |
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