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略论中国封建政权的运行机制 |
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时间：2009-7-24 13:55:26 来源：不详
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的规定不适合当地情况，或某些内容不适合当地情况，无法执行；或原来可以执行，由于情况发生变化，无法继续执行时，有关官员就必须将情况、问题及时上奏或上申（重要者上奏，次要者上申上级官府）。宋职制令便规定：“诸奉制书，及事已经奏，而理有不便者，速具利害奏；事涉机速者，且行且奏”，“诸被受尚书六曹、御史台、寺、监指挥（官文书的一种），而事有未便者，听实封论奏”。[27]《明律·公式》还规定：“若军务、钱粮、选法、制度、刑名死罪、灾异，及事应奏而不奏者，杖八十；应申上而不申上者，笞四十”。[28]还规定必须“明白奏闻”，“若有规避，增减紧关情节，朦胧奏准施行，以后因事发露，虽经年远，鞫问明白，斩”。其中因不奏不申，产生严惩后果者，要加重惩罚。如军情发生变化，“不速奏闻”，“因而失误军机者，斩”。[29]
对于这些上奏、上申问题，君主与宰相等，或有关上司，商议后便可另行或改动决策、决定，特殊对待。如地方上本应按诏敕、法令规定，如数交纳钱粮租税，但若遇到各种灾害，上奏或上申后，视情况就可予以减免。唐代赋役令便规定：田地发生灾害，“州县检实，具帐申省（指尚书省）”，十分损四以上免租；损六以上免租、调；损七以上，课役俱免。[30]明太祖时，饶阳知县“见邑中大饥，民食草实木皮，遂以上闻。帝览其奏，复咨访得晋、冀等州皆饥，乃命尚书刘仁等往各州县振之，蠲其租赋”。[31]再如《新唐书》卷一九五《孝友传》：太宗时即墨人王君操为父报仇，杀死仇人，诣州刺史自首。依律本应处死，但因这事涉及孝道，与一般杀人情况不同，“州上状，帝为贷死”。
对于上申问题，上级官府包括宰相机构在收到下级官府申禀（也是官文书的一种）后，一般必须在自己权力范围内作出决定，及时答复。清律便规定：“若各衙门遇有所属申禀公事，随即详议可否，明白定夺回报。若当该（上司）官吏不与果决，含糊行移，互相推调，以致耽误公事者，杖八十”，[32]以保证上申问题尽快解决，诏敕（包括律令）得以贯彻。当然，如果下级官府并无特殊情况，而上奏、上申，也是不允许的，违者受罚。唐律规定，“不应奏而奏者”，杖八十；“不应言上而言上”者，杖六十。清律规定，下级“将可行事件不行区处，而作疑申禀”，以致“耽误公事者”，杖八十。[33]
另外，对于上奏、上申问题，有些比较复杂，另行作出决策、决定不可能很快，为保证质量，还需要另下文书向有关中央、地方部门包括上奏、上申单位了解情况或征求意见。如明清君主将上奏文书发交有关“部议”，即其形式之一，如钱粮问题发交户部部议，军事问题发交兵部部议，再由各部提出可否意见复奏，由君主最后拍板，而各部在某些情况下又会向其他部门以至地方上巡抚、巡按发去文书，了解情况，以决定部议意见。[34]
这样，整个封建统治机器的运行，就形成由君主诏敕下达，各级官府遵照执行或据以颁发种种官文书，到各地各部门上奏或上申等等上下级、平级间的纵向横向频繁交叉的文书网，体现着保证决策执行之效率、质量，以及遇到特殊情况能够灵活变通贯彻的机制。 三 监察与谏诤
任何决策及其执行，往往难免存在这样、那样甚至重大的问题，如不揭露、解决，统治质量就无法保证和提高。而参与决策和执行的君主、宰相以及其他各级官员，或因“当局者迷”，难以发觉；或即使发觉，由于利害关系，讳疾忌医，又不愿承认、揭露，甚至利用手中权力，压制他人揭露；再加上行政官员事务繁忙，即使有人敢于揭露，也往往是心有余而力不足，无法深入追究。为解决这一矛盾，封建政权经过长期摸索，逐步在决策、执行机构之外，另行设立、发展了监察机构和谏诤机构。
监察机构最主要的官员为御史，被视为君主的“耳目之官”。其职责：①监察百官，即从宰相到各级官员，在决策、执行上的质量、效率问题，这是关于“才”的内容。②监察百官的政治、道德品质，是否忠于君主和王朝，遵守法律、法令，廉洁奉公等，这是关于“德”的内容。所以《元史》卷八六《百官志》明确说：御史台“掌纠察百官善恶，政治得失”。《清会典》卷六九意同，说都察院（明代改御史台为都察院）监察百官是“辨其治之得失，与其人之邪正”。而“人之邪正”之所以成为监察内容，就因为被监察者是参与决策或执行的官员而不是平民，其“人之邪正”关乎“治之得失”。所以监察机构不断扩大，在统治者心目中地位越来越重要，以至如唐文宗所说：“御史台朝廷纲纪。一台正则朝廷治。朝廷正则天下治”。[35]
谏诤机构最主要的官员，先后有谏议大夫、拾 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] ... 下一页 >> |
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