从专制主义中央集权的总体特征上看，中国帝制时代的政治体制2000多年间似无实质性的重大变化，但在国家权力的运作方式上，却因社会政治、经济形势的变化呈现出不同的动作机制。从魏晋南北朝到隋唐之际，中枢政治体制演变的基本趋势是，中书、门下两省逐渐从内廷侍从机构演变为辅助君主进行决策的国家权力机构，与尚书省一起构成一个按职能和政务处理程序分工的有机整体，三省分工制衡，共同组成最高政权机关，三省制因此确立（注：参吴宗国《三省的发展和三省制的确立》，《唐研究》3卷，北京大学出版社，1997年。）。三省制运作的基本特征是：三省长官共为宰相，宰相集体在设于门下省的政事堂议事；三省职权合并在一起才构成完整的宰相权力，中书省具有出令权和勘议权，门下省则署颁制敕、裁决庶政，尚书六部成为政务执行的主体，其中门下省在日常政务的处理过程中处于枢纽地位（注：参拙稿《公文运作与唐前期三省关系中门下省的枢纽地位》，《史学论丛》，中国书店，1999年。）。

    高宗、武则天时期，三省制开始发生变化。由于统治形势的变化，导致地方体制和中央行政体制的变化，尚书六部直接领导地方的体制面临着越来越多的不适应，使职应运而生并迅速发展。对于三省六部体制来说，使职是体制外的差遣性的职掌。使职因为有皇帝的特别授权，在处理具体事务的过程中可以跨越尚书六部，“不缘曹司，特奉制敕”（注：《唐律疏议》卷25《诈伪》“对制上书不以实”条疏议曰。），并直接“入奏天阙”（注：《旧唐书》卷94《李峤传》论御史出使之职。）。由于使职的这种特性，首先产生了一个归属问题。使职系统既是旧有体制所不能包容的，它作为一个行政系统，不能接受作为最高行政机关的尚书省的领导；但它又必须要一个上级机关来进行统领，纳入中央行政体制之内，而不可能直接由皇帝决断使职上报的政务，也不可能在皇帝之下另立一个行政系统。这就一方面对三省制下尚书省和门下省分层裁决政务的体制形成冲击，另一方面使新的中枢体制有了产生的必要性。

    使职的这种特性，还使其形成了不同于尚书六部向上汇报政务的机制。使职最初是以个人身份参与政务处理的，他们是“特奉制敕”的皇帝的近臣。而近臣向上汇报工作，是以状的形式进行的，所谓“其近臣亦为状”（注：《唐六典》卷1《尚书省》左右司郎中员外郎之职条、《唐会要》卷26《笺表例》。），而不走律令制规定的以行政机构为文书主体的奏抄渠道。如开元初派往山东检查驱蝗工作的监察御史刘沼，一改此前驱蝗使的软弱依违，采取强硬措施，驱使百姓灭蝗，并“回改旧状以奏之”（注：《旧唐书》卷101《韩思复传》。）。所谓旧状，是指此前驱蝗使所上的状，刘沼在此基础上进行修改然后上奏，说明驱蝗使所上的文书为状。后来宇文融为劝农使进行括户，玄宗令其“并量事处分，续状闻奏”（注：《唐大诏令集》卷111《政事·田农·置劝农使安抚户口诏》。），其所上文书亦为状。

    随着使职所掌政务范围的扩大，其所上状的内容范围不断扩大，性质也逐渐发生变化，从一些礼节性或建议性的文书转变为针对地方具体政务的汇报性文书。而状不经门下省申奏，或直接进呈于皇帝或通过中书省进呈（注：参李锦绣《唐“王言之制”初探》，《季羡林教授八十华诞纪念论文集》，江西人民出版社，1991年。）。如此，则随着使职的发展及其职权范围向行政事务的延伸，尚书省的行政职权在

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