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联邦模式与清末变局 |
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时间：2009-7-24 13:56:53 来源：不详
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进一步言，联邦政体乃是其权力地位基本平等的高层地域单位（实体）之间稳定的、制度化的联合、合作。所有政体组成的关键结构，都是其成员之间如何实现整合、如何维持整合的问题。它们有两种基本模式：一、以武力兼并为主要手段整合，以集权主义维持；二、以和平联合为主要手段整合，以分权主义维持。整合之成员当然要能在需要时作为一个整体出现，作为其代表的某种“中央”自然是少不了的。问题在于，这个“中央”是君临天下的主宰者呢，还是平等成员的代表机构、办事机关[9]？对于自秦以来由一霸兼并、诸侯败灭所形成的历代大一统帝国来说，自然属于第一种模式。作为第二种模式典型的联邦、无疑是第一种模式最具革命性的替代者。另一方面，传统的分裂即列国争雄，只不过是集权统一的简单对立面。它可以与后者组成一个循环，在同一历史逻辑内此长彼消，但却永无可能从根本上取而代之。而联邦模式，不仅能够以其分权性防止出现中央专制主义的集权统一暴政，而且能以其统一性防止出现地方专制主义分立政权之间的战争与兼并。对于互为因果的专制统一和分裂兼并来说，没有了其中的一方，另一方也就无缘问世了。因此，无论对于专制帝国还是列国纷争的局面来说，联邦模式都是釜底抽薪的根治之制。对于清末那种中央权力大大收缩、各省权力大大发展、皇朝面临不改制即难以维持的局面，或者对于民初那种各省分立、“中央”单恃武力统一难成的形势来说，联邦模式都是解危救困之济世良方。
联邦模式尤其具有根除中国根深蒂固之专制主义中央集权的巨大潜力。所谓的“专制主义中央集权”，是相对于“民主主义中央集权”而言的。（二者的产生机制如前文两种政体模式所言。）前者的权力在原则上是无限的，是不受其它政治力量制约的；即使有时出于实际需要也可能会采用某些分权措施，但却绝不允许这些分权制度化、法律化、永久化。后者的权力，则是有限的、受制约的；被前者偶尔作为特例的分权，在这里却是根本性的原则之一；不仅被当作不可改变的事实来接受，而且还被制度化、法律化（写入宪法）。在前者那里作为主导性的“中央集权”本身，在后者这里如果不是被当作对付非常形势的临时紧急手段，就仅存于被严格限定了的、比较小的范围内。因此这种中央集权是可逆的，即可以通过法制程序加以中止的。“专制主义中央集权”在本性上却不具备这种可逆性。它只可能以武力的、造反的手段来打破。
秦汉至清季，中国的政治制度只是在专制主义中央集权（所谓“统一”，“大一统”）与专制主义地方分权（所谓“分裂”，“乱世”）之间打转，其间夹杂着一些专制主义半中央集权+专制主义半地方分权（皇朝统一初期的分封分权体制或皇朝晚期的半割据分权体制）的过渡期。清末正属于这样的过渡期。相对于单一制共和国（民主主义中央集权）和邦联（民主主义地方分权）来说，联邦国（广义的）就属于民主主义半中央集权+民主主义半地方分权。——这恰与以上过渡期的体制同构（即半中央集权+半地方分权）。只要实行民主主义转换，就能很方便地变成联邦制国家。当然，这种转换如果说不是不可能一步到位的，那也会是很困难的。辛亥革命就是首先将专制主义（半）中央集权转换为民主主义（半）中央集权，接近形成一种民主主义半中央集权+专制主义半地方分权的（狭义）联邦国。如果能使其中的民主主义半中央集权得以巩固，并且进一步将专制主义半地方分权改造为民主主义的，那就能够真正完成根除专制主义中央集权的历史任务。
联邦国家作为复合制共和国，比单一制共和国更加广泛地实行制度化权力制衡。它不仅具备由各联邦成员（邦、州、省）代表组成的、代表各成员意志的参议院在中央内部的参预与制衡，而且有联邦中央与联邦成员之间权限划分之宪法、法律保证下的各成员在中央之外的参预与制衡。这两种参预与制衡是联邦架构的两根主要支柱，缺一不可[10]。特别是对于大国来说，由于其规模之庞大，即使中央之权力相对有限，其绝对值也是非常之大的。像单一制小共和国那样仅凭国会即可实现的足够制衡，在这里就显得很不足了。因此联邦成员足够权限之保障，就非常之必要。（即使对古代专制主义大国来说，仅仅是为了对付规模逐渐增大的危险因素，也必须赋予地方领导者以很大的权力，如中国东汉之州牧、唐之节度使和清之督抚所具。）不仅如此，尤其对于大国来说，为了保证联邦成员具有有效的制衡力，其规模就必须足够大；相应的，其个数也不能过多。与“众建诸侯而少其力”（贾谊《治安策》）相反，这里要的是“少建诸邦而多其力”。专制主义统治的自然趋势，不仅是要尽量减少最高地方单位的权力，而且要尽量缩小其规模，以达其分而制之的目的。联邦模式的民主政体当然要反其道而行之。
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