内外蒙古是清朝的“藩部”地区，清政府在这一地区的统治形式不同于内地，在中央政府中设理藩院管辖，在地方设将军、都统、大臣直接治理，并以盟、旗作为社会组织形式和基层政权机构，在职的蒙古王公就是清政府统治蒙古地区的各级官员。因此，怎样在内外蒙古实施新政，清政府持非常谨慎的态度，不仅派人进行考察，而且要求中央政府各部以及驻蒙古地区将军、都统、大臣提出具体建议，蒙古王公也要积极参加。清末蒙古地区的新政，从内容上说，*上包括筹蒙改制和调整治蒙机构，经济上包括移民实边和发展各种实业，军事上包括筹练新军和加强边防，文化上主要是兴办学堂和创办报纸，兴建图书馆等。

光绪三十二年（1906年），清政府派肃亲王善耆到内蒙古东部地区考察。善耆考察后，提出了经营蒙古地区的八条措施，有屯垦、矿产、马政、呢碱、铁路、学校、银行、治盗等项。他认为这些应当“一面集资，一面兴办”。¹同年，军机大臣徐世昌奉命巡视东三省，也负有考察东部蒙古的

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