据康有为说，日本明治维新之始，首先做的三件大事之一就是开制度局于宫中，征天下通才二十人为参与，将一切政事、制度重新商定，所以他建议光绪皇帝也在宫中设制度局，妙选天下通才十数人为修撰，将旧制新政斟酌其宜，草定章程，考核至当，然后施行。他特别指出制度局是负责议决政事的机构，所有关于新政的上书、条陈，皆由制度局议决后，交给行政部门执行，为此又须成立施行新政的“专局”——法律局、税计局、学校局、农商局等十二局。（注：康有为的《上清帝第六书》又称《请大誓臣工，开制度新政局折》，原件藏故宫博物院内府本《杰士上书汇录》，见孔祥吉《救亡图存的蓝图——康有为变法奏议辑证》，第8-10页，台湾联合报系文化基金会，台北，1998年。） 

这个制度局显然不同于西方的议会，它的成员是由皇帝擢拔的而不是由民选产生的，只对皇帝负责而不对选民负责，因此它不是近代的代议机构，但是它又具有代议机构的某些议政职能，它先议定新政，然后交给“专局”去办理，从而使行政和议政分开，体现了近代三权分立的原则。 

按照康有为的设计：制度局不仅要议新政，还要“议宪法”；“宪法既定，然后治具必张”；“宪法大成……而后议院立”（注：参见康有为《日本变政考》之跋、序和卷十二按语，见黄明同、吴熙钊主编《康有为早期遗著稿述评》，第171、105、170页，中山大学出版社，广州，1988年。）。从他的有关论述可知，他对中国变法运动的大体规划是：仿效日本明治维新的变法次第和法制章程，先开制度局于宫中，议决新政，草定宪法，依法逐步推行新政，最后设议院，完成变法大业。用今天的话说，就是逐步变中国的封建制度为资本主义制度。由于康有为提出了这样的变法纲领，戊戌变法才与洋务运动区别开来，具有了比较鲜明的资产阶级性质，康有为也才成为资产阶级维新派的领袖。 

开制度局是“变法之纲领，下手之条理”（注：《请

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