从上述材料可知至五十七年时康熙帝依然不许将火耗公开征收。但时势却在不数年内将火耗推向了现实的前台。直接导致火耗归公的原因在于弥补康熙中后期日益严重的亏空。有资料显示：自康熙十八年至五十三年各直省止亏空银八百余万两，米谷一百五十万石；自五十四年至六十一年二月，各直省乃亏空银九百一十三万两，米谷二百四十二万余石[38]。

亏空弥补之方，在当时的情况之下，合法之道不外乎捐俸一途。例如康熙帝南巡造成江南五十余万两的亏空，除官员应赔十六万两外，其余就令各官将俸工抵补[39]。但亏空的日益扩大，薪俸之捐扣亦有他用，因此，官员不得不寻求其它的途径，许多人已瞩目于耗羡。

噶礼是康熙朝贪官的代表人物，但为赢得康熙帝的欢心，亦大力弥补亏空。其所用之法，就是以火耗弥补亏空，通省钱粮，每两索火耗银二钱，分补大同、临汾等处亏空。当然噶礼亦不忘贪婪入己，共得银四十余万两[40]。康熙五十八年正月，康熙帝命各省督抚将现在亏空数目查明系何项亏空，作何补完具题，然后再行定议。四月二十四日，山东巡抚李树德回奏了山东的亏空情况，提出了以征耗羡弥补亏空的方案：“令州县各官于所得加一钱三分耗羡内捐出一分三厘解司存贮，每年约有银四万三千余两，即以此弥补各案之亏空与历年之流抵，不过三年半悉皆完结而全无亏空矣。”对此，康熙帝朱批云“具题”[41]。实际已经认为这是一可行的方案，欲其公开。但此议遭到朝中大臣的反对，没有结果[42]。

康熙六十年八月初一日川陕总督年羹尧奏报陕西亏空情由，议及赔补之法：“愚以为当择其亏空数少或居官谨饬或才能可用不得已而亏空者，姑且从宽，限于一二年内将其本任应得耗羡

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