康熙末年弥补亏空的可行办法，除俸工外也就只有耗羡了。诚如河南巡抚石文焯所议“舍此二者之外，别无良法”[47]。至雍正元年九月特颁谕旨严禁捐俸，以俸工弥补亏空已无可能，“从前弥补亏空皆指称俸工银两，及朕有旨不许捐输俸工，则皆称以耗羡抵补”[48]。

雍正元年三月初四日，署理河南巡抚嵇曾筠上折议及河南亏空州县弥补之法：“其无亏空者，节礼仍贮藩库以充公用；如有亏空者，臣即屏绝规礼。仍查钱粮耗羡酌留十分之三给令养廉，所有余耗俱随正项，每月委员拆解藩库以补欠项，少二千两以上者约一年可补，四千两以上者二年可补，总为数不等，三年之内可冀补足。”[49]这是所见雍正朝最早提出耗羡归公用于养廉以及弥补亏空的奏折。

六月二十五日直隶巡抚李维钧在奏折中提到“直省耗羡较他省原轻，今令照旧征收，道府州县量留养廉，而以其余弥补已往之亏空”[50]。七月初十日山东巡抚黄炳奏请火耗归公，“除每年留给通省各官养廉外，余剩若干尽数补项，即以其本来应得之规，以补原额虚悬之项，不损官、不累民，如此三年内庶几渐次弥补矣”[51]。

嵇曾筠的奏折留中，而李维钧、黄炳有关耗羡的内容，雍正帝未有批谕。一切都说明雍正帝在思考这一办法。雍正元年八月二十七日。河南巡抚石文焯上奏说：“凡有亏空之州县应限二年内将所有羡余积累补苴，不许额外苛派。”石文焯此议雍正帝认为“甚好”。同时雍正帝亦指明：“不可难为新任无辜之属员，必将所进之羡余要你深知洞悉，留多少为养廉，用多少以补苴，好言劝导，情理皆通，方与地方百姓有益。”这表现出雍正帝对养廉与弥补亏空数目划分上的关注。雍正帝只是担心“若图稳之好听，将无缘无故新任属员又不指以取路。又不管其养资，但泛言不许扰害地方百姓，恐众属员未必诚服”。在雍正帝看来：“如果此奏可行，一点不至为难，则妙不可言矣。”

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