然而，作为一项制度来说，督抚题缺在康熙末年仍属草创阶段，而且，只限于个别省份和特殊的地区。所谓“调补旧例，原为江南、浙江等七省中钱粮难征之一百一十余县而设，又边远烟瘴地方必调补熟悉风土之员。”［②⑤］

雍正即位以后，出于巩固统治的需要，十分注意地方官的使用，在指示督抚肃清吏治的同时，也给予他们更多的权力。因而，在雍正初年，由督抚题咨升调之缺逐渐增多。如雍正元年议准，河南、河内、山东、江南各省内沿河之三十七“州县员缺，均令该督抚于本省现任州县内遴选调补，三年俸满保题升用。”［②⑥］雍正二年又议准，江南、浙江、山东、广东省内，沿海之四十七“州县员缺，均令该督抚于本省内拣选调补，”［②⑦］三年俸满，择优升转。除沿河、沿海地区外，陕甘等省也增设了题调缺。如雍正五年议准“陕西赤金、靖逆、柳沟，及安西、归德各厅卫所各官均作边俸升转，遇员缺，该督抚拣选具题调补。如在任五年，果能尽心供职，该督抚保题到日，即以应升之缺升用。”［②⑧］可见，督抚选用地方官的权力虽在不断扩大，但题缺的范围仍被限定在部分省份的个别地区，未及全国。

雍正六年，广西巡抚金（原字钅加共）上疏奏请，将督抚题咨选员的题补制通行全国，得到命准。据乾隆朝的大臣们追述，“雍正六年，九卿议复广西巡抚金（原字钅加共）条奏，将各省道府、同知、通判、州县各缺，分别冲繁疲难，除道府请旨补授，其同知以下，四项、三项相兼者，于现任属员内拣选调补。原恐初任之员贻误地方，是以分别办理”。［②⑨］但各省督抚最初的“办理”，主要放在繁简缺的划定上。因“州县缺分四项自此始，”［③⑩］而“从前所定繁简未确，奉旨令各省督抚详查据实具题。”［③①］直到雍正九年，这项制度才得以确立和实施。

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