明末以来，战乱、灾害频繁，大批农民死亡流徙，土地缺耕抛荒，农业生产为之凋弊。顺治初，直隶“一望极目，田地荒凉，四顾郊原，社灶烟冷”[1]；山东“土地荒芜，有一户之中止存一二人，十亩之田止种一二亩者”[2]；江西“人丁死亡过半，田土抛荒四分”[3]；湖北地方，“逃亡死徙，在在不堪，在册熟田赋额，不敌江南一县”[4]。及至九年，湖广、江西、河南、山东、陕西诸省，“所报荒亡地土有十之三四者，有十之五六者”[5]。十八年，号称“天府之国”的四川，全省现征熟地仅3440顷，只及明万历六年官民田地134827顷的2.55％。[6] 

      人丁、土地，乃财赋根本。所谓“无地则无民，无民则无赋，惟正供有亏，根本之伤” [7]。故招辑流民，使其安心田亩，重新开垦耕作。恢复农业遂成为清初国家推行劝垦政策的出发点。 

      顺治元年八月，山东巡抚方大猷题奏“平定山东十二要策事”，内第八款为劝民垦荒：请凡荒地无主者，可分给闲民及官兵，其有无力者，给以牛种或人以助耕。给地之法，先尽民间，然后分给官兵，在兵可以渐图减饷，在民三年之后可以按顷征粮。经户部议准请旨颁行[8]。二年，户部题准，新垦荒地免租一年[9]。其三年起科者，系指原荒之田；一年后供赋者，指原为熟地而抛荒者[10]。三年二月，又因顺天巡抚宋权题请，准予“已荒地亩，仍行该地方官招徕，俟耕熟起科”[11]。五年十一月，顺治帝颁发诏旨：各处无主荒地，该地方官察明呈报，抚按再加察勘，果无虚捏，即与题免钱粮，其地仍招民开垦” [12]。上述颁定的招垦诏旨政令，前后缺少连贯，有的还互存抵牾，地方州县官难免无所适从，清廷遂于顺治六年四月再次下谕： 

      自兵兴以来，地方多荒芜，民多逃亡，流离无告，深可悯恻。著户部、都察院传谕各抚按，转行道府州县有司，凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招徕，编入保甲，俾之安居乐业。察本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业。俟耕至六年之后，有司官亲察成熟亩数，抚按勘实，奏请奉旨，方议征收钱粮。其六年以前不许开征，不许分毫佥派差徭......各州县以招民劝耕之多寡为优劣，道府以责成催督之勤惰为殿最，每岁终抚按分

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