这是清廷为劝民垦荒所作的一次完整政策表述。至此，清初自上而下推行的垦荒活动便全面展开。 

1. 领垦无主荒地永准为业 

       清初，存在两种荒地：一是无主荒地，二是有主荒地。所谓无主荒地，系指在战乱或灾荒中原业主死亡或远逃无踪、查无下落的那部分土地，故亦称“无主死荒”、“老荒之田”[14]。 

        顺治六年谕令，无主荒地，凡经认垦，可“永准为业”，即具有完全的所有权，并由州县官给与印信执照，以作凭证。顺治十年十月，工科给事中魏裔介在“拯救兵民八事疏”中强调，“流民所至地方，官给印票，准其入籍垦荒”[15]。十八年二月，户部议复云南、贵州两省垦荒事宜，重申无主荒田招民垦种，由“该州县给以印票，永为己业”[16]。其时，河南、南阳、汝宁地方，荒地一经耕熟后，往往有人认业，讼端旋起，诉之于官断明，资产随之荡然，以至出现荒地无人应垦承种现象。为此，该省巡按刘源浚上疏请旨：自后凡有业户领垦荒地，当局需先给帖文，开列姓名年月，并荒田四至座落，以期明确产权，杜绝争端[17]。四川自康熙时，有荆楚民户移驻占垦。他们多在画定疆界后，“牒于官，官不问其地方数十里、百里，署券而已” [18]。署券就是给照，说明康熙时四川亦已遵行由官发证垦田的制度。 

      至于有主荒田，仍令本主或本主招佃开垦。其无力者，官府可酌发牛种给以资助[19]。在有主荒田中，若原主不能开垦者，地方官可另行招人耕种，“给与印照，永远承业，原主不得妄争”[20]。顺治十四年，户部在议复户科给事中粘本盛疏奏时，对此再次加以确认[21]。及康熙二十二年三月，户部就河南巡抚王日藻条奏“凡地土有数年无人耕种完粮者，即系抛荒，以后如已经垦熟，不许原主复问”，请旨允准，正式批复实施[22]。国家对废置有主荒田干预的加强，于此可见。 

2.    起科年限 

      农业生产有其季节特点，无论新荒熟田，皆今年报垦，明年方言收获。积荒之地，草根深结，土性坚固，耕治甚艰。初年止能开垦，次年始可治田，三年方望收获[23]。贵州等南方山区，土质瘠薄，甚至垦殖数载，“收获所入，薄

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