藩镇在唐後期确已成为一级行政实体，但从行政的角度看，其作用的发挥是有限的。在没有重兵的地区，观察使的职权更多地表现在对州的监察上，即其採访使的性质要高过其军队统帅的性质，其监察职责要高于军事职责。在节度使类方镇中，其军事职能又要高于行政职能。对前者而言，“监府”高于政府；对後者而言，“军府”高于“政府”。裴垍在对州与藩镇的关係进行改革以後，削弱了藩镇在财政上对州的控制力，其“监府”的性质更为明显。[101] 在日常事务的处理中，州仍然是中央与地方联繫的直接而基本的一级行政。也就是说，地方的行政日常事务，需申报者，由县申报至州；如州有权力解决则直接解决，如无权解决则通过方镇以上报中央。州向中央申报的文书要经过藩镇，而中央又几次三番强调不必如此，说明从行政事务的处理而言，不必上报方镇；但由于观察使类方镇有採访权，节度使类方镇不仅有採访权，而且有军队为後盾，它们具有对州郡的控制力，因此州郡又不得不通过方镇而上报中央。从行政角度来看，方镇更像中央的派出机构。事实上，藩镇虽然对州郡长官的人选多所干预，但对其日常行政事务，却并不过多参与。“监府”或“军府”向“政府”的过渡，大致而言，始于五代割据时期，而完成于宋代。     

历史的演变是通过具体的史事来进行的。如果没有安史之乱，军队会不会地方化？如果没有河北的割据，会不会造成如此严重的後果？——所谓“藩镇问题”主要是从中央与藩镇的关係来着眼的。唐後期的藩镇问题，不能统而论之。如果没有军队或军队很少的观察使类方镇，则无所谓军队地方化，也就基本不会出现所谓“藩镇问题”。出现这一问题的，主要是拥兵的节度使类藩镇。可见，军队地方化具有地区性，它主要发生在原来的边地藩镇和在平叛中组建的地方军队。因此，唐後期的藩镇可主要分成拥重兵者与拥兵甚少者两类；与此相关，我们可以将已经割据的河朔以外的藩镇分作拥重兵的节度使类藩镇和拥兵甚少的观察使类藩镇。“藩镇问题”大体说来只存在于前一类藩镇中。从表象上看，河朔的割据，其周围不得不布兵；边地的形势，也不得不布兵。似乎这些地区的兵可去，则藩镇问题便可以得到解决。其实，“布兵”不过是个地域问题，一个国家不可能没有军队，一旦军队的性质已经发生了变化，无论其分布于何地，它对社会政治所起的作用和影响都是一样的。当然，假如安史之乱被彻底平定，则内地不会出现地方化的军队，那么它对当时社会政治的影响就会比扩展于内地要小得多。假如不发生安史之乱，边军的地著倾向发展到一定程度，中央也可能会在它造成恶果之前，有机会予以解决，而不至于使其进一步地方化。历史的演变不是简单的因果，而是在某种条件下的许多种可能中的一种。

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