国与专制国的不同，说是专制国任人而不任法，立宪国任法而不任人。并且认为：“夫所谓任法而不任人者，不仅君主立宪政体为然也，即民主立宪政体亦然。所重者不在君主民主之制，而在立宪与专制之别。”（注：《请定国是以安大计折》。）《立宪纲要》中也认为：“立宪国必由国家先定一法律，以立臣民行为之准则。凡事一依法律为服从，国家即依法律而保护之。”文中还把法治与废除列强的领事裁判权结合起来。在实行法治之后，即使外国人在中国领土内，也没有危险，那么外国人就会信用中国的法律，“则有可以为改正条约之地，而外国领事裁判权亦可以撤销”（注：《立宪纲要·述臣民权利义务》。）。端方在担任两江总督期间的一次讲演中也说：“今之世界，法治之国无不兴，非法治之国无不亡。本部堂游历欧美考察*，观于其朝野上下，无不范围于法之中。虽有大力，莫或通假。其*之机关，既极完备，其人民之公私界限，又极分明，有秩序，有规则。”（注：《法政讲习所演说》（稿），中国第一历史档案馆藏《端方档》，函字76号。）
三、二元君主制
当时的世界上，君主国尚占绝大多数。清廷最重视的是英、德、日三国。所以1907年第二次派出考察宪政大臣，就只到这三个国家。
英、德、日三个君主国，*制度模式又不相同。英国自1640年革命以后，其内部各派势力经长期斗争、妥协，逐步建立起君主只是一位特殊公民和国家的象征、但无实际统治权力的*体制，故学界常强调其民权发达，称之为立宪君主制。如革命党人宋教仁对日本的宪政模式抨击甚多，但对同样是君主制的英国却大为称赞，甚至说英国经过1911年的“国会革命”（即限制上院权力的“议会法”通过），英国已与民主共和制国家无异。德国虽号称君主立宪国，但其皇权远较英国为大。俾斯麦长期任德国首相，对德国统一立功甚大，位高权重，号称铁血宰相，但德皇威廉二世即位后与其意见
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