法操之太拘，遂致机关不灵，各自为理，政务涩滞不能统一，其弊有不可胜言者”。“如孟氏所言，则是三权并立，不能统一，不蹈专恣偏横之弊，即难免玕格乖离之患。国家之政务尚能收指臂之效乎？”书中又说，三权分立不是不可以用，但“三权分立而无总揽之者，斯不可矣”。立法权、行政权、司法权并不是真正属于议会、国务大臣和裁判所，而是由君主“委任之而使实行之而已”。总揽这三权的，乃是作为国家元首的君主。到后来，此种模式的三权分立就成了清政府的标准语言和行事准则。1910年4月8日（宣统二年二月二十九日），由奕劻领衔的宪政编查馆的《行政事务宜明定权限办法折》中就说：“窃维君主立宪政体，统治权属诸君上，而立法、司法、行政则分权执行，是为立宪要义。谨案《钦定宪法大纲》，君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。”（注：中国第一历史档案馆藏：《宪政编查馆全宗》，7号。）
清廷之所以接受日本模式，不仅是切身利益使然，日本由弱而强的巨变也起了重要的影响。然而日本在立宪的过程中实在是保留了较多的专制主义，它是个好的样板，又是个不好的样板。
3、责任内阁、议会、司法独立
如前所述，端方在考察各国*归来所上的奏折中写道，内阁、议会、司法机构的职责和权限，“皆明载于宪法之中，彼此之间，各有其权能，各有其职守，各有其职任。不能于宪法所规定者有一毫之移动，有一步之出入”（注：《请定国是以安大计折》。）。那么，这三个机构的作用和权限如何呢？责任内阁，被端方列在首位。他说，宪法中首先规定的是君主无实际责任，由首相和大臣组成的内阁代君主负责任。首相或内阁总理大臣由皇帝任命，负责实际政务，或者说“代君主而对于人民负其责任”。端方和戴鸿慈在考察*归来时就主张立即设责任内阁，他们说，中国行政机构的缺点，不仅是君主事必躬亲，责任太大，以致常常怨谤丛集，而且各机构权限不明，职责不明，互相掣肘。如军机处，“虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密院耳”；至于各部之尚书侍郎，“实可称一国行政长官，而各部相离，毫无联络，彼此政策平时既未尝与闻，遇事或转相矛盾。且所掌者不过簿书期会，所争者不过意见参差。其稍有实权者，或遇应办之事、应拨之款，必须相助为理，通力合筹，又因素不相谋，以致各不相顾。机关阻遏，名实俱乖”。他们建议仿效日本改官制的模式，“以军机处归并内阁，而置总理大臣一人兼充大学士，为其首
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