那么，宪法如何制定呢？或者说制定宪法的程序如何？在西方国家，或由民选之议会起草并通过宪法；或由专门宪法起草委员会起草，然后由议会表决通过；有的国家要经过全民公决才能产生宪法。梁启超认为，宪法应“出于国民公意，成于国民会议”，立法权应属于多数国民。（注：梁启超：《新中国未来记》，载《饮冰室专集》八十九，第7页；《论立法权》，载《饮冰室文集》之九，第106页。）这与欧美多数民主国家是一致的。但主张立宪的官员与此不同，他们多半主张钦定宪法。这里面以第二次考察宪政大臣达寿的主张最有代表性。（注：1907年9月9日，清廷命外务部右侍郎汪大燮为出使英国考察宪政大臣，学部右侍郎达寿为出使日本考察宪政大臣，邮传部右侍郎于式枚为出使德国考察宪政大臣。）

　　达寿把制定宪法的程序分为三种：钦定宪法、协定宪法、民定宪法。“钦定宪法出于君主之亲裁。协定宪法由于君民之共议。民定宪法则制定之权利在下，而遵行之义务在君。”达寿并举例说，“大抵君主国体未经改革，或改革未成之国家，其宪法仍由钦定，如日本与俄是也。已经改革，或经小变乱，而未变其君主国体之国家，其宪法多由协定，如英、普、奥是也。既经改革，而又尽变其君主国体，或脱离羁绊，宣告独立之国家，其宪法多由民定，如法、如美、如比是也。”达寿又把实际的*运作，分为三种类型，这三种类型与宪法的制定方式密切相关。达寿把这三种类型称为大权*、议院*、分权*。所谓大权*，就是像日本那样天皇有较大权力、有最终决定权的*模式；议院*，就是英国型的议会权力特别突出，而君主并没有实际统治权力的*模式；分权*，就是美、法型的共和*。达寿特别重视“大权*”，他解释说：“大权*，谓以君主为权力之中心，故其机关虽分为三，而其大权则统于一。其对于内阁也，得以一己信任之厚薄，自由进退其大臣。其对于议会也，则君主自为立法之主体，而议会不过有参与之权，议会虽有参与之权，而君主实仍操裁可之柄。其对于裁判所也，其裁判权虽寄于裁判所，而大赦特赦减刑复权之事，仍属天皇之自由。”（注：达寿奏折载《清末筹备立宪

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