提起清末预备立宪，学术界都知道主张立宪的官员所起的影响，但是，这些官员是如何理解和认识宪政的，他们要在中国实行什么样的宪政？到目前为止，学术界还缺少深入的研究。本文拟对此问题作一个初步探讨。

一、立宪的必要性

为什么要实行宪政？或者说，实行宪政的目的是什么？按照西方思想家的理解，宪政的第一个目的是防止统治者滥用权力，保证人民的自由不受侵害。孟德斯鸠认为，立法权、行政权、司法权不能集中在同一个人或同一个机构之手，否则就会压制人民的自由。（注：《论法的精神》中译本上册，第156页，商务印书馆1961年出版。）因此他主张以权力制限权力，即将立法、行政、司法三权分属不同部门。宪政的第二个目的是保证人民的参政权。卢梭主张，国家的主权属于人民，人民的主权由公意体现。（注：《社会契约论》中译本，第77页，商务印书馆1980年出版。）法国《人权宣言》宣告：“整个主权的本原主要是寄托于国民”，“全国公民都有权亲自或经由其代表去参预法律的制定”（注：《世界通史资料选辑·近代部分》上册，第123—125页。）。实际上，特别是在人口较多的国家里，人民的参政权一般由代议机构来执行，这就是所谓代议民主制。不仅如此，国家行政首脑（首相、总理、总统）也要直接或间接由人民选举产生，以使国家的行政体现人民的意志。

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