约》之前，列强从中国攫取了各种各样的特权。诸如领事裁判权、通商口岸和租界、最惠国待遇、协定关税、海关行政、内河航行、宗教和教育、租借地和势力范围，以及路、矿和工业投资等等，从*经济到思想文化，应有尽有，已基本上建立了一个条约制度的体系。通过这一体系，列强获得了极大的利益，并希望永久保持这些特权。但是，在中国社会内部，不论是统治阶级还是下层劳动群众，均不甘处于被奴役的地位，“亟思自强以与欧人抗也”。[1](P240)义和团运动正表现了这种民族精神，统治阶级在这场运动中，也表现出不那么驯从的意向。因此，对列强来说，需要加强对整个中国的全面控制，以及“找个借口以进一步侵占中国的主权”。义和团运动的失败，为它们提供了千载难逢的机会。俄国某*家在议和之时即表露其处理中国的主张说：“若此大簇之人民，非轻易胜也……此实非容易得之机也。吾人得此难得之好机，宜勿轻易失之。必设法使之不能复振，庶无虑有死灰复燃之一日，则黄种从此可衰。然此方策将何出，最妙则莫如置支那于列国共治之下，政权兵权财权，皆掌之自我白人，长此支那可无反侧之虑。”[2]在处置中国的《辛丑条约》中，列强们虽然没有如同这位俄国*家所设想的，将政权兵权财权均掌于白人手中，但却予以严密控制，在相当程度上施行了这一“最妙”之策。
一是将列强“共治”中国的在华机关——各国使馆变成一个“国中之国”，以便更有效地、毫无顾忌地控驭中国。列强以使馆遭到攻打为借口，在条约第七款规定：“大清国家允定，各使馆境界，以为专与住用之处，并独由使馆管理，中国民人，概不准在界内居住，亦可自行防卫。”“中国国家应允，诸国分应自主，常留兵队，分保使馆”。[3](P1006)这一规定，严重违反了国际法。使馆馆舍不可侵犯，是国际法的一个准则。欧洲也曾实行过对使馆所在的整个区域实行豁免的特权制度，但到18世纪“这种特权就完全消灭了”[4](P249)，已不为国际法所认可。列强现在不仅将这一特权制度强加于中国，而且还扩大了这一特权的范围。它们可以在这一区域驻军，行使管理权，并不准华人在界内居住，使这块中国领土变成了一个各国共管的袖珍小国。
这是一种新的类型的“国中之国”，“此辱虽突厥朝鲜所不能堪”。[1](P201)较之租界和租借地，更进一步剥夺和限制了中国的领土主权。而且，如李大钊所说，使馆区成了中国的“太上政府”。[5](P5)通过在中国心脏部位所建立的这个“太上政府”，列强“压制中国权力”，加强了对中国内政、外交的压迫和干涉，以及对中国政局的操纵。与
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