而不会独立发展以构成对清政府的威胁呢?清政府想出了一个好办法，就是对这些企业采取官督商办的管理形式。官督商办是洋务运动时期占主导地位的企业形式。
官督商办作为洋务运动时期一种占主导地位的企业组织形式，不仅是官方(清政府)竭力追求的结果，同时一开始也受到了商方(民间资本)的欢迎。民间资本虽然在70年代以前就有投资于近代工业的欲望，但都由于清政府的遏制、地方官吏的压榨和社会风气未开等原因而未能获得成功。在后发工业化国家，特别是像中国这样的半殖民半封建国家，工业化的启动必须要有国家政权的支持和推动。民间资本迫切希望清政府能够放弃遏制政策，对民间资本的投资活动给予支持和鼓励。郑观应的一段话集中反映了民间资本在这一问题上的立场。他说：“全恃官力则巨费难筹，兼集商赀则众擎易举。然全归商办则土棍或至阻挠，兼依官威，则吏役又多需索，必官督商办，各有责成：商招股以兴工，不得有心隐漏；官稽查以征税，亦不得分外诛求，则上下相继，二弊俱去”。[7] 郑观应是买办资本向民族资本转化的典型人物，是正在形成中的民族资本的上层代表，他的这段话说明了当时官督商办的必然性和必要性，即官没有钱，必须“集商赀”，但完全商办，必有土棍和吏役制肘，必须官督商办。但郑观应企盼的官督商办又不同于清政府主张的官督商办。在郑观应这里，要求“商招股以兴工，不得有心隐漏”，同时也要求“官稽查以征税，亦不得分外诛求”，只有这样才能达到“上下相继，二弊俱去”的目的。归根结底，郑观应是要通过官督商办达到“官商势合”，“用官权以助商力所不逮”，[8] 以同外国资本主义进行“商战”，发展民族工业的目的。这与清政府创办民用工业是为了“略分洋商之利”以为其军事工业筹措资金的目的截然相对。
清政府(洋务派官僚)与入股官督商办企业的民间资本(也即正在形成中的民族资本)对官督商办本身的理解的不同，实际上主要集中在官督商办的具体内容上，而不在官督商办的形式上。那么，按照洋务派官僚的理解，官督商办的具体内容是怎样的呢?官督商办分为官督、商办两个部分。所谓官督，根据李鸿章的历次表述，实际上包含两层意思，一是官对企业进行监督、稽查，二是官对企业进行保护和扶持，即所谓“官为维持”[9]。刘坤一对官督也有简单说明，这就是“员董由官用舍，帐目由官稽查，仍属商为承办，而官为维持也”[10]。可以看出，这里所谓的官督，包含着两项权利一项义务，即用人决定权(员董由官用舍)、经营监督权(帐目由官稽查)和扶持维护义务(官为维持)。所谓商办，就是“听该商董等自立条议”，也即“商务应由商任，不能由官任之”[11]，“所有盈亏全归商人，与官无涉”[12]。由此看来，企业的经营权应由商董掌握。但清政府果真能这么做吗?在1885年由李鸿章批准的官督商办企业“用人章程”却明确写道：对官督商办企业要“专派大员一人认真督办，用人理财悉听调度”[13]。张之洞对其所辖官督商办企业也称：“用人、理财，筹划布置，……及一切应办事宜，遵照湖广总督札饬，均由督办一手经理，酎量妥办，但随时择要汇报湖广总督查考”，而“督办”则由“湖广总督奏派”[14]。张之洞在谈到官商关系时明确讲明“商能分利，不能分权；商能查账，不能擅路”[15]。这样，连企业的经营权也被官方掌握了。如此，企业的人事权、监督权、经营权全被官方所侵夺，出现了商股商董处于完全无权的所谓“权操在上”的情况，“商务商任”、商董“自立条议”，“盈亏全归商人”成了一句空话。而正在形成中的民族资本代表对官督商办的理解却不同于洋务官僚。郑观应认为官督就是“官稽查以征税”，而这主要是针对土棍的阻挠和吏役的多需的。除此之外，官不得有“分外诛求”。郑观应明确强调，官督商办企业“宜仿照西例，官总其成，防弊而不分其权。一切应办事宜，由股商中慎选一精明干练守廉洁之人，综计出入，另举在股董事十人，襄赞其成”[16]。也就是说，按照郑观应的设想，官督商办企业的经营权应当属于商方，而不是由官方掌握。其他一些代表正在形成中的民族资本利益的资产阶级改良派人物，虽然也都赞成官督商办，但他们同郑观应一样，也不赞成由官方掌握官督商办企业的经营权。例如王韬把官督理解为“官为之维持保护”，他曾主张把轮船招商局的官督商办制度推广到采矿业方面去，希冀得到清政府的保护，使“衙署差役自不敢妄行婪索，地方官吏亦无陋规名目，私馈苞苴”，他天真地相信，官督商办，“其名虽归商办，其实则官为之维持保护”[17]。马建忠支持官
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