督商办，目的在于达到官商“互相维系”，以达到发展民族工业的目的。为达到发展民族工业的目的，马建忠不仅支持官督商办，还赞成其他各种经营管理模式。以铁路为例，他认为资金“或纠集于商，或取给于官，或官与商合办”都是可以考虑的。[18] 他强调，以当时“民贫于下，财绌于上”的情况，“散借于凡民则苦其零星难集”，不能不寄希望于官府的协助。[19] 薛福成在提到办铁路时也认为应“由华商承办，而政令须官为督理”[20]，明确赞成官督商办。但他之所以赞成官督商办，是希冀通过官督商办达到“上下相维”、“举无败事”[21]的目的。参与官督商办企业的商方代表及其代言人的这种官“防其弊”而不能“分其权”的观念与李鸿章张之洞等洋务官僚的“用人理财”悉听官方调度和“商能分利、不能分其权”的观念形成了尖锐的对立。郑观应关于官督商办企业应由商方把握经营权而由官方为之保护的思想在甲午战后表现得更为鲜明。他说：“按西例，由官设立者谓之局，由商民设立者谓之公司。总理公司之人，即由商股中推选才干练达、股份最多者为总办，初未尝假于官，官特为之保护耳”。他对企业中官侵商权的现象进行了批评：“今中国禀呈大宪开办之公司，皆商民集股者亦为之局，其总办或由股份人公举，或由大宪札饬，皆二、三品大员，颁给关防，要以札副，全以官派行之。位尊而权重者，得以专擅其事；位卑而权轻者，相率而听命。……试问外洋公司有此法乎?”[22] 郑观应等正在形成中的民族资本的代表以及代言人与洋务官僚在官督商办企业的经营权应由谁掌握上的分歧实际上是对官督商办企业的发展方向，甚至是对整个洋务运动的基本路线的认识和理解的分歧。洋务官僚旨在通过对不仅是人事权而且包括经营权的把握，使官督商办企业完全掌握清政府手中，从而使其为维护清政府的独载统治服务；而正在形成中的民族资本的代表及其代言人则力图通过让洋务官僚掌握官督商办企业的人事权和监督权以换取清政府对民族资本的支持，而经营权则由民族资本掌握，从而达到发展民族工商业和私人资本的目的。
清政府中的洋务官僚与力图向民族资本转化的民间私人资本怀着各自的目的和对官督商办企业内涵的不同理解走到了一起，在官督商办企业中实现了结合。由于这种结合并不是建立在共同立场上的结合，因而必然在结合中有矛盾，在结合中有冲突，最后的结局不是合作的破裂，二者分道扬镳，就是一方压倒另一方，一方吃掉另一方。实际情况是官权压倒了商权，官权吃掉了商利，官督商办企业蜕变成了官僚垄断资本。
官商矛盾是官督商办企业中的一个基本矛盾。一般地说，官督商办企业中的官商矛盾在企业开办的初期表现得最不明显，此后则越来越尖锐化，到80年代中后期才出现官权压倒商权的情况。之所以在初期官商矛盾并不明显，是因为洋务官僚深知如果不给商股代表也即商总[23] 在企业中以领导地位，民间资本就不会愿意入股官督商办企业，企业就募不到资金，自己的目的就会落空；而如果一开始就不给商总以经营实权，商总本人就不会加入到官督商办企业中来。诸如“听该商董自立条议”、“商务应由商任，不能由官任之”的话都是考虑到这种情况才讲出来的。轮船招商局在成立之初的“局规”中，更有“总局分局逐月应办事宜应照买卖常规办理，遇有紧要事件有关局务以及更改定章或添置船只、兴造码头栈房诸大端须邀在股众人集议”[24] 的美妙词句。上海机器织布局在1880年改组后，也在招股章程中声称“事虽由官发端，一切实由商办”，进而说要“仿照西法，由股份人公举沪市……熟悉商情者为董事，凡有大事，邀请咨商”[25]。开平矿务局的招股章程中表示：“此局虽系官督商办，究竟煤铁仍由商人销售，似宜照买卖常规。……〔企业内〕所有各厂司事必须于商股中选充”，“请〔官府〕免派委员”[26]。官督商办企业在初期商总主持业务，也即商方掌握经营权时，一般能够得到商界的信任，集股比较容易，企业也能得到顺利的发展。如招商局在唐廷枢、徐润主持局务的1873-1883年，是招商局发展最为顺利的时期。在这一时期，作为官方代表的盛宣怀只不过是一个挂名的会办，虽然“屡以为唐、徐咎”[27]，试图夺得经营权，但由于李鸿章考虑到“办事在和尤在专”[28]，将招商局的发展排在首位，因而未能让其得手。1883年金融倒账风潮使徐润挪款投机案发，惨遭革职，随后唐廷枢也被调走。1885年盛宣怀被李鸿章任命为招商局督办，招商局的经营权终于落入盛宣怀之手。自此，招商局完全为洋务官僚所控制。
与招商局相比，机器织布局的官商矛盾显得更为错综复杂。机器织布局是由“劣迹不问可知”[29] 的道员衔彭汝琮请办的。李鸿章由于开局心切，又见彭拉上郑
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