里作为地方基层行政组织，其职能及其运作状况，与平民的日常生活息息相关，标志着国家权力对平民的控制程度，国家对平民的所有控制手段都要通过里来实现。把握里制的运行状况是了解古代国家权力如何统治基层社会的重要内容，也是把握古代基层社会结构和社会矛盾的关键环节。秦汉是我国第一个统一的中央集权大帝国时期，其里制及其运行状况对后世有着深远的影响，自然受到研究者的重视。遗憾的是，因为资料的缺乏以及认识的局限，以往的探索，固然成就斐然，但仍有许多深层次的问题没有解决。人们只是静态地描述里的一般形态，笼统地述说里的职能，远没有深入分析里制在国家政权结构中的功能及其所反映的国家力量对社会秩序的控制方式与一般精神，更没有看到这种作用在秦汉四百余年历史中的变迁；就以对里的一般形态及功能的静态描述来说，也是雾里看花，模糊不清，不仅有许多问题有待于补充，而且在认识上也还存在着误解。近年一系列简牍的面世，特别是张家山汉简的出版，使我们有可能比较详细地了解里制的内容与变迁，故为此文，以补充前贤时哲之不足，并就教于方家。

    在以往研究中人们把乡里合并论述，将乡吏和里吏看作是一个群体，或者直接地以“乡官”作为乡里官吏的统称。但是，若深入考察，秦汉时代的乡、里虽然同属于基层政权组织，但二者的性质有异：乡是国家权力机关，是县政府的派出机构，乡吏是食禄阶层，属于国家官吏系列；里是隶属于乡的控制平民的户口管理单位，里吏属于差役阶层；百姓按身份、依地缘，五户一组，分区居住，其生产、生活行为处于国家的密切监视之下，邻里之间相互监督，责任连坐。其目的都是为了实现国家对居民的人身控制，故秦汉之里远非过去所认为的是什么编户齐民的自治单位。而这一切，都是以授田制度为基础的，又因为土地私有化的发展而处于变动之中。关于秦汉乡制的情况，笔者另文讨论。现就里制研究中的存在问题，论述如下。

    　　　　一、里制的设计与里民的居住形态

    在西周金文中已有“里”的名称，但西周之里并非后来意义上的基层行政组织和居民编制单位，而是“国人”的居住区，其长吏“里君”由贵族担任，是国家政务的参与者。直到战国时代，领土国家形成以后，里才成为普遍的基层行政组织，各国都依据一定的数量标准把人口按里编制管理，各国每里户数各有不同，因时因地而异，文献记载的一里百家、五十家云云，都有其历史依据，或者是记录现行制度，或者是对现实的规划，其共同点都是把里作为基层户口编制单位和居民居住单位，而不是一个地域单位。
    秦统一之后，整齐制度，全国所有人口都被置于国家力量的严密控制之下，被严密有序地组织起来，登记于名籍之上，隶属于闾里之中，汉代亦如之。所谓“编户齐民”，就是指所有人口都登记于户籍之上、被编制在相应的里之内而言，住宅大小、四邻关系都有严格规定，通过里这个最基层的行政组织，国家力量直接控制着每家每户的生产和生活。就简牍所见，这起码体现在如下几个方面。
    第一，里与里之间、户与户之间设城垣相隔，里民的生活被限制在固定的空间范围内。云梦秦律《法律答问》“越里中之与它里界者，垣为‘完（院）’不为？巷相直为‘院’；宇相直者不为‘完（院）’”[1](第231—232页)。“垣”即墙垣，里与里之间的墙称为垣；家与家之间的隔墙则称为院。作为里与里之间界限的垣若处于两巷相对的位置就是院，否则就不算作院。张家山汉简《二年律令·襍律》关于里中墙垣的叙述比较详细，云：

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