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1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究 |
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时间：2009-7-24 13:56:41 来源：不详
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．03%，其中乡村摊派一项相当于国家公粮的15%。”[9]
乡村财政支出入不敷出，不得不靠摊派解决问题，这既与解放前乡村官吏贪污中饱有根本区别；也与目前乡村冗员过多、行政开支大也有很大区别。造成乡村财政入不敷出最根本的原因，是上级布置的任务和工作太多，但是又没有拨付相应的经费，其次才是浪费问题。据1952年7、8月间对16省34乡（村）镇的收支统计，各项支出占的比例为：文教费占38．73%，行政费占20．36%，社会事业费（优抚、代耕、救济等）占14．26%，建设费占9．25%，其他支出占17．4%。[10]另据西北行政区的报告，乡镇财政的支出项目为：(1)文教卫生费；(2)经济建设费；(3)社会事业费(包括烈、军、工属补助，乡镇干部及民兵、民工因公伤亡之医药及埋葬费，孤、老、残疾之救济费)；(4)行政管理费；(5)民兵事业费；(6)其他支出。在上述支出项目中，文教事业费占全部支出的55%左右；其次为行政管理费，占全部支出的35%左右；其余各项仅占全部支出的10%左右。[11]
上述这种因快速推进农村现代化所出现的农村基层政权事务和费用大幅度增加，从实际上说，不是超过了当时农村经济的承受力，而是将农民手中的剩余强行拿到政府手里去办事。[12]
1953年以后，随着农副产品统购统销和农业合作化的推行，农村基层政权的职能发生了变化，乡村政府的首要任务变成保证国家统购统销政策的实施和合作化的推行。强大的政治压力实际上增加了农村基层政府的费用，但中央和省政府不愿拿出财力投给农村。从1953年，财政管理体制由原来的中央、大行政区、省（市）三级，改为中央、省（市）、县（市）三级，实行“统一领导、划分收支、分级管理”体制，并开始对乡镇政府的收支实行“包、禁、筹”，即中央政府按统收统支原则，将乡镇预算列入国家预算。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由国家和自筹两种方式解决：乡镇政府开支中的经常费用由国家提供，列入县级财政预算；非经常性的开支费用，则按照规定自筹，禁止随意摊派。[13]
在此后的25年间，随着合作化、人民公社制度的推行，农村实行了集体所有制，农村基层政权也走向了“政社合一”。在此期间，除了在“大跃进”时期对“一大二公”的人民公社实行过“财政包干”外[14]，公社（乡镇）始终没有成为一级财政，都是由县财政“统收统支”。同时，公社的开支因为与生产经营混在了一起，因此乡村政府的费用也就不存在“入不敷出”的问题了，农村基层政府“事权”与“财权”严重失衡、苛捐杂税多、农民负担重的问题似乎也就消失了，但是农民的所得并没有增加，而是更少了，因为农村经济的绝大部分都控制在公社、大队、生产队手中，其生产剩余除了分配给农民必需的生活资料外，其余都掌握在集体手中，农民负担问题也就被隐蔽在公有制里了。但是同时应该指出的是：由于不设公社一级财政，它没有自行征收税费的权力，脱产干部和行政经费出自县里财政；同时因公社实行“三级所有”，其人员编制和经费也就自然受到限制，不能任意扩张。但是尽管如此，公社时期仍然存在着因“事权”增加而导致干部人数过多的现象。据1962年4月湖北省通山县水利局干部李宏昌写给周恩来总理的信说：“湖北省通山县是一个约有20万人口的小县，1961年仅公社以上脱产人员就有8107人，占全县总人口的4%；如果加上生产队的干部，平均每5个劳力就要养一个干部。”[15] 1964年6月另一位农村干部也来信反映：“当前，农村生产大队一级都设有十套固定的组织：党支部、大队管理委员会、团支部、妇联、大队监察委员会、民兵组织、治安保卫委员会、调解处理委员会、贫下中农委员会、节制生育委员会。……一般大队不少于十五、六套班子。”[16] 因此，毛泽东一方面不断进行干部精简运动，另一方面则推行干部参加劳动制度和实行农村基层干部不脱产。
怎样看待1949至1978年期间的农村基层政府的绩效呢。我们一方面看到它确实起到了保证国家为工业化提取农业剩余和禁止农民流动的作用；另一方面，还应该看到，在此期间，农村基层政府也确实在农村实现了与整个国家极端的“政府主导型”发展模式相匹配的政府职能，即担负了在农村大规模、全面快速推进农村现代化和提供公共物品的作用，例如在农村普及中小学教育和扫盲、发展医疗卫生事业，兴修道路和水利，为农民提供低水平的社会保障等等。记得温锐先生在对赣闽粤边区进行调查后，就曾经感慨地说：“集体化时期，地方政府利用政府的管理力量，广泛组织民众开展了上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] ... 下一页 >> |
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