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1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究 |
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时间：2009-7-24 13:56:41 来源：不详
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而这对于以第二、三产业为主要收入来源的发达地区乡镇来说，也许不算什么，但是对于以收益很低的农业为主的乡镇来说，就必然难以支撑。因此，想方设法增加乡镇财政收入，就必然成为乡镇政府的第一要务。
在1983年设立乡镇财政以前，由于乡镇一级政府没有独立财政（人民公社虽然实行“政社合一”，但是同时实行“三级所有”），无权征收税费，因此限制了其开支和人员膨胀。但是1983年以后，由于设立了乡级财政，乡镇财政收入由国家预算资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。[21] 由于国家给予了乡镇政府征收税费的权力，并为其开了弥补财政收支缺口的口子，于是乡镇政府就可以将其开支转嫁到所管辖的居民身上，而农民则受土地的制约，无可逃避。因此，1984年开始建立乡镇财政的当年，“农民负担”问题就在年底召开的全国农村工作会议上提了出来。
乡镇政府的行政扩张，必然导致财政支出大幅度增加。但是现有的“三提五统”、乡级自收自支的财政体制，对大多数以农业收入为主的乡镇来说，显然是不够的，必然要再向农民身手，将财政负担最终转嫁给农民。1985年，中共中央、国务院发出《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这是改革开放以来第一次重新提出乡村财政混乱和农民负担问题。1990年2月，国务院再次发出《关于切实减轻农民负担的通知》；同年9月，中共中央和国务院又联合做出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》；1991年12月，国务院又颁布实施《农民负担费用和劳务管理条例》，对农民负担作了许多“硬性”规定。但是这些中央文件都收效甚微。农民负担仍然扶摇直上。特别是1997年以来，农业收入呈现负增长、农民收入增长幅度连年下滑，而农民负担却不断加重。[22] 苛捐杂税迅速孳生蔓延。
尽管如此，由于向农民转嫁负担毕竟存在农民维持简单再生产、征收成本和政治风险（中央政策和舆论）三个限度，因此乡镇政府在增加农民负担的同时，还要靠举债来弥补经费不足。据2001年有关统计，我国乡村两级净债务达到3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇400万元；村级债务1483亿元，平均每村负债20万元；上述债务虽然并不都是财政直接借的，但是都属于政府债务。[23]
面对禁而不止的不断加重农民负担的现象，从上个世纪90年代下半期开始，中央政府又开始了新的一轮减轻农民负担举措，直至今年全国人大会上温家宝总理提出5年内逐步达到免征农业税。但是即使免征农业税，乡镇政府财政收支的巨大缺口（包括为弥补收支而形成的巨额债务）怎样填平，仍然是一个需要彻底解决的大问题，否则免税的好处很难落到农民头上。
实际上，1994年开始实行的税制改革，加强了中央的财力，使得地方财政收入与“事权”的扩大出现不同步的现象，全国目前县乡两级财政收入只占全国总收入的21%，但是县乡两级财政供养的人员，却占全国财政供养人员总数的71%左右。[24][23]这就导致了所谓的“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘”的局面，于是县乡财政就不顾中央的三令五申，不断加重农民负担。在这种情况下，越是经济落后的地区，农民负担越重：一是因为二、三产业落后，财政负担不得不主要来自农民；二是由于二、三产业落后，提供的就业机会少，许多人就千方百计地进入政府部门吃财政饭，导致机构和人员不断增加，反过来导致财政开支进一步增加。而负担重又进一步导致本地的资金和人才外流，同时外面的投资不敢进来，于是陷入恶性循环。这些地方就出现李昌平所说的“农民真苦、农村真穷，农业真危险”和《中国农民调查》一书所反映的极端事例，而这些现象与我国整体经济增长和人民总体收入和福利不断提高形成巨大反差，将导致社会的不安定。 四，几点历史启示和政策建议
通过分析近代以来中国农村基层政权职能和农民负担演变的历史和原因，看到我国政治经济体制改革还有相当长的路程，不可能一蹴而就，因此在自下而上的乡镇民主政治体制没有建立起来之前，我们可以得到以下几点启示和建议：
（1）所谓的“黄宗羲定律”[25]存在的前提必须同时具备以下三个前提条件：一是地方政府和官吏握有增加税费名目和数量的权力；二是财政上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] ... 下一页 >> |
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