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1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究 |
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时间：2009-7-24 13:56:41 来源：不详
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大规模的农田水利设施改造与兴建，填补了旧中国水利设施建设的两个空白：一是兼防洪、灌溉、养殖等多项功能为一体的大中型水库的修建，二是提水工程的兴修和提水机械的广泛使用。这段时期，农田水利设施兴建的力度是非常大的，世纪末三边农村运作的水利设施基本上都是这一时期修建的。”[17]
而这些尽管代价很大，但毕竟加速了中国农村的现代化步伐，并为后来改革开放初期农村经济的快速发展奠定了基础。同时，强大的农村基层政府职能，在1978年以后，并没有随着人民公社的解体而迅速弱化，因为它不仅具有惯性，还因为我国整个政府职能并没有从“全能政府”理念和“政府主导型”发展模式中转变过来，上面的“千条线”还需要下面乡镇政府“这根针”。 三、1979年以来农民负担居高不下的根本原因
改革开放以后，特别是1983年取消人民公社、重新建立乡镇政府（乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础）后，农村基层政权的基础逐渐发生了根本性的变化。首先，收入来源的基础和纳税主体变了，由原来的集体变成了个人和企业；但是“事权”却随着经济和社会发展，不仅没有变少反而增加了（包括税费征收成本增加），同时要求更高了；其次，社会大环境变了，不仅城乡差距拉大了，农村内部的收入差距也拉大了；在市场经济下，法制和政治体制的不健全，使得各种权力机关和部门的“寻租”行为也多了；因此乡镇机关和干部在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的“钢性”原则、以及职务和升迁方面的“棘轮效应”都表现出来。
1983年10月，中共中央和国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。这个通知所反映的实质性改革主要有三点：一是实行政社分开；二是乡以下实行村民自治；三是要求建立乡一级财政和相应的预决算制度，这是中国历史上第一次建立乡级政府财政。
“政社合一”的人民公社转变为“政社分开”的乡镇政府，是80年代整个国家以“放权让利”为导向改革的结果，这种变革一方面适应了农村多种经济成分、多种经营形式共同发展的改革要求，恢复了农民的自主权，调动了农民的积极性，推进了农村的改革和发展。但是另一方面，整个国家的政府经济职能却并没有随着“放权让利”而迅速改变，1992年才确立社会主义市场经济改革目标，到2001年才明确政府经济职能的转变问题，因此，在改革开放以来的20多年里，就乡村基层政府职能来说，与人民公社相比，虽然直接从事生产和分配管理的职能剥离出去了，但是受国家“政府主导型”发展模式和全能型政府理念的的制约，农村基层政府的其它事务增加了，“事权”并没有相应减少，例如教育、收税、社会治安和计划生育四项工作的难度和成本就比过去大大增加。
首先，作为基层政府，为了与上级政府的职能和机构相对接（更多的是上级要求），麻雀虽小，五脏俱全。乡镇一级政权普遍设有党委、人大、政协、政府、纪委、武装部“六大班子”，还有“七所八站”等常设机构，此外，还有许多为应付临时任务所成立的非常设机构和临时编制。事情多，自然办事的人员就多。据2001年有关资料，全国4·6万个乡镇，财政供养人员1280万，平均每个乡镇300多人。[18]
事务多，自然人员就多，因此正式编制不够，就要增加临时编制；同时事务多，干部的劳动付出就多，因此自然就要求收入增加，如果上级不能增加经费，而又必须干这件事，那就或者默认其自筹经费的权力，以扩大“制度外财政收入”（或称之为“非规范收入”）的部分[19]， 许多地方流传的“头税轻，二税重，三税是个无底洞”[20] 中所说的“三税”一般就是指这种制度外的、非规范的负担；或者放松对干部素质的要求（同样的报酬不能获得原有的工作质量），一般情况下是二者情况都有。结果就出现《中国农民调查》和大量调查所说的乡镇政府干部大大超编，干部素质趋于低下的现象，越是经济落后地区，越是如此；越是难做的工作，越是如此，如征收税费、计划生育等，重现了1949年以前的乡村政权“土劣化”倾向：“好人不能干，坏人争着干”。
乡镇政府财政支出迅速增加除了事权扩大的因素外，还有另外一个原因，那就是政府运行的成本越来越高。随着经济发展和城乡之间的交流，乡镇干部不可能再安于过去那种“交通基本靠走，通讯基本靠吼”和下乡吃派饭的工作条件，购置汽车、配置通讯器材、兴建办公楼、请客吃饭等行政开支就大大增加，上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] ... 下一页 >> |
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