在县以下办学，主要是由当时的绅董层所主持的，如在上海宝山县，1902年宝山知县王得庚与绅士潘鸿鼎、袁希涛等倡办县小学堂，并照会全县厂、镇、市「就镇筹款，开办蒙小学堂」43。在苏州，长元吴三县据府依小学堂章程广设学堂的札命，「令所属各乡镇董将旧有公款之义塾一律改为学堂，各按经费多少，分办高等初级两项小学堂」。在丹徒县，「郭子华大令奉两江学务处札，同地方绅董共同酌议，将镇郡城内外原有义塾一律改为小学堂」44。在钱门塘乡，其学校最初是由乡董童以谦主持下成立的，经费也是由学董筹垫贴助的，而后即后县署早请经费。童以谦，字翼臣，咸丰五年生员45。上海市的陈行乡，其新式教育就是在地方大族秦氏主持下建立起来的，秦锡田、秦荣光父子及其师弟、亲戚在清末建立起一系列的新式学堂。秦荣光等所创办之三林学堂，创办后由于成绩出色而受到官方的奖励46。当时的报纸上对绅董兴学也有大量的报导，如常州，「郡向有之各义塾现已由绅董改为蒙养学堂」；阳湖雪堰桥镇董吴治普等禀请拨庙捐兴学；在太仓，罗店镇董丁祖荫等设镇公立小学堂；在苏州，陈墓镇经董朱芳祖绅士改义塾为公立学堂47。同时主要由地方生监层出资设立与经营的义学，此时也纷纷改为各类小学堂48。这些事例可以说明，科举的兴废，在地方层级使得原先的地方乡董等利用官方给予的合法权力兴办学校。

　　一个明显的例子就是公立与民立（私立）学校的比例迅速增加。据清政府官方的不完全统计，在1903年，67%的现代学校是由官方设立的，1904年，这一数字是85%，1905年官方所设立的学校的比重迅速降低，1906年只占全部学校数的7%。相反，公立学校与私立学校的比重则迅速上升。1903年，公立与私立学校所占比重分别为19%与7%，1904年是21%与15%，1906年为40%与52%，1907年为40%与46%。这一趋势在江苏省也表现得相当明显，不过，由于地域经济发展的不同，相对来说，经济较为发达的苏南一带，公立与私立学校的数目远远超过官立学校，而较不发达的苏北一带，尽管学校数量有了较大的增长，但其学校的设立主要还靠官方49。对于私立学校数目的迅速增长，正如兰金（Mary Backus Rankin）在研究清末浙江知识份子时所指出的那样，其中有相当多的一部分应该是由原来的私塾或宗族的学塾转变而来50。其实不仅是私立学校，许多公立学校也是由私塾改良而来。根据河南省的一份统计，由私塾改良的公立初等学堂就有1,424所，由私塾改良的公、私、官立初等小学堂共2,029所，而1907年学部统计时河南的公立初等小学堂才1,418所，公、私、官立的全部初等小学堂共2,398所51。如果我们根据当时报纸发表的零星统计来看，也可以发现公立学校的真正增长是在1905年以后。在科举废止的前夕，公立学校并不多。1905年淮、扬、徐、海、通各州的蒙小学堂，其中官立者有227所，民立学堂有87所，而公立学堂只有11所。苏南松江府城学堂的统计则表明，1905年官立学堂只设立1所，公立学校3所，民立学校则有12所。在苏州一地，1906年的海关报告中说：「就小学数而言，官立约有二十五校，公立约二十一校，私立亦有二十八校之多，女学堂四校尚未计入。」52上海一地，据1906年的统计，各乡所设立的125所小学堂中，官立为27所，公立为43所，民立与私立为49所，公立与私立学校占绝对多数53。其中对照学部的统计，就可以发现，公立学校数量的上升，科举的废止应该是最大的原因。也就是说，在这一时期，士绅阶层利用科举废除之际，有意识地与官方进行合作，并进而通过官方扩展其权力，使下层士绅的角色合法化，从而使双方受益。用法国学者巴斯蒂（Marianne Bastid）的说法，1901-1906年间，政府、官员和士绅共同致力于新式学校的创立，是双方的合作时期54。

　　根据1904年的《奏定学堂章程》中有关官立、公立和私立的

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