(见《清末筹备立宪档案史料》上册。)。此时，尚未宣布预备立宪。端、戴在这个奏折中提出八条改革官制的建议，其中第一条，也是最重要的一条，就是撤销军机处，设立责任内阁。他们主张由总理大臣、左右副大臣以及各部尚书组成内阁，阁议决定政事之后奏请皇帝颁布谕旨；而上谕要由总理大臣、左右副大臣和有关部的尚书副署。这个方案是摹仿德、日，类似二元立宪君主制的内阁。
但是，这个方案涉及到一个重大的理论问题。在中国漫长的中世纪社会中，不管皇帝实际上处于怎样的地位，但在理论上说，皇帝的权力是无限的、皇帝的地位是神圣的。然而责任内阁制却在理论上意味着对皇权的限制，因此，不能不遭到保守势力的反对。
按照端、戴的建议，在宣布预备立宪的上谕中，规定先改革官制。又按他们的请求，命载泽、铁良、袁世凯等十四人负责编纂官制；命端方、张之洞等地方大员派人参加编纂，由奕□、孙家鼐、瞿鸿□总司核定。9月6日又设官制编制馆，以孙宝琦、杨士琦为提调。
袁世凯此时对官制改革非常热心。袁身任直督，手握北洋军，位高权重，唯恐慈禧死后光绪与他重修旧怨，因此极力主张成立责任内阁。因为按照当时情况，总理大臣一职很可能由奕□担任。奕与袁早就沆瀣一气，袁不仅可以因此保全，而且可以得到更大的权势。
编纂官制馆的提调孙宝琦、杨士琦，一为最先倡议立宪之人；一为袁一手提拔起来的私党。他们提出取消军机处，设立责任内阁。然而，当编纂大臣讨论时，却发生了激烈的斗争。袁世凯力主设立责任内阁，铁良等人坚决反对。内外大臣也议论不一。柯劭□奏：“若政府之权太重，督抚之权太专，则主权将替。”(见《清末筹备立宪档案史料》上册。)胡思敬骂立宪是“窃外国之皮毛，纷更制度，惑乱天下人心”(见《清末筹备立宪档案史料》上册。
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