建中元年（780），唐政府对赋税制度进行了改革，放弃了租庸调，实行两税法；同时，在财政收支上也作了相应的调整，实行上供、送使、留州的“财政三分制”。[30] 三分的前提是“量出制入”，即以州为单位，先确定州的财政总收入，根据州的支出，确定其中“留州”的部分；再根据节度使的支出，确定“送使”的部分；余下者，便全部“上贡”，即上缴中央。而“送使”即归入节度使的那部分，其支出主要是军费。这就使军费供给由权宜之计而变成为一项制度，并使之更有保障，从而结束了军费“自供”的局面。[31]

然而，“财政三分”的意义绝不仅仅在于税收分配原则的变化。在国家的全部财政收入中，中央已经把方镇军队所需军费划给了方镇。在调动他们出境作战时，却要再另行供给“出界粮”。此事最早是在建中四年攻讨李希烈时才被提及：

是时，诸道讨贼，兵在外者，度支给出界粮。每军以台省官一人为粮料使，主供亿。士卒出境，则给酒肉。一卒出境，兼三人之费。将士利之，逾境而屯。[32]

为支付这一供应，中央政府不得不增加税收科目。可见，“出界粮”的数额十分庞大，与军队出征时，政府所给的奖赏性支出迥然不同。同时，这笔支出并不是骄兵悍将恃力而索，而是一种制度。[33] 但此制却非始于此时。《通鑑》记载此事称：

旧制，诸道军出境，皆仰给度支；上优恤士卒，每出境，加给酒肉，本道粮仍给其家，一人兼三人之给，故将士利之。[34]

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