此次不过是沿习旧制而已。这个“旧制”不可能在两税三分以前出现，因为在军队向地方索取随意性很大的“自供”状态下，没有这种必要。两税三分的分配原则，不是比例，是定额，而收入的总额也是个定额；它一定是在这个定额和程序确定之後出现的。[35] 其次，三分的定额既是中央与方镇、州共同协商确定，何以会在这一商定的定额之外，再予以支出呢？可见，双方所商定的“送使”额中的养兵费用主要限于平时，而在战时，则需由中央另行拔付。战时费用当然会高于平时，但同样发生战争，何以不出境即不必由中央支付呢？况且这部分支出（即“一卒出境，兼三人之费”），并非战争费用，而是士兵的个人供给（“士卒出境，则给酒肉”）。军人的个人供给，作为军队平时的开支，国家已经支付；但如果要调他们越出本防区作战，国家便要另外再次拔付军费。因此，两税三分的意义，在于它规定了当地的军队由当地的赋税收入来供养。在这一前提下，才有“食出界粮”的出现。它是在确定“送使”定额时，中央与方镇讨价还价的结果，中央要尽量减少“送使”的定额，以便通过财政来加强对方镇的控制；方镇则在定额之外，尽量将军费支出转由中央支付。而其本质，却又不仅仅是税收分配和费用支出方的变化，而是使国家与军队的关係，变成了中央与地方的关係，进而使军队与地方产生了密不可分的关係，使所谓的“地方”中增加了军队这一因素，而“军队”也成为地方的军队。
所谓“当地的军队”，不仅要“军队地著”，而且其“地著”的范围同时又成为行政区划的范围。这个范围的确立，就是藩镇军政合一体制的确立。
三 藩镇体制的变化：从军政分离到军政合一
藩镇体制由军政分离到军政合一的演变过程，是军队地方化过程的反映；军政合一体制的确立，是军队地方化的制度化和合法化，是军队地方化的完成。
（一）安史之乱前、後藩镇与州郡的关係
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