在康熙末年由于火耗太重常常引起各地发生混乱不安现象。湖南因火耗征收过重“百姓穷蹙不支，多致流离转徙”[95]。河南更因火耗激起民变，康熙五十六年在宜阳、渑池、永宁、阌乡一带有亢挺、李一临、王更一等率领农民劫走县官围攻城池的大暴动，“巡抚总兵不能压平”[96]。

在被压榨的人民已是由于不能忍受而暴动，而在压榨者又由于州县征收火耗要以其中一部分分送上司，因而“州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻循而曲为容隐”[97]。大小官吏上下一手这样来作，以致由“加派横征，侵蚀国帑”，造成各省普遍亏空。

雍正即位后，由于发现亏空从而引起整理火耗的问题。先是胤祯责令各省须要设法弥补亏空。雍正二年，河南巡抚石文焯首先提出要把“捐谷耗羡存府充公”[98]。以后，山西巡抚诺岷又提出把“耗银二十万两留补无着亏空”[99]，于是清廷开始讨论这个问题。原来阁议是要“禁提解”的，后来有山西布政使高成龄奏说：“州县耗羡银两自当提解司库”，然后“凭大吏酌量分给（州县）均得养廉”[100]。当然这样作也即可以把火耗用来弥补亏空了。

胤祯同意了高成龄的这个办法，于是决定了“耗羡必宜归公，养廉须有定额”两条原则，这就是说，把地方所征火耗银两归入国库，然后再从中按官职大小发给一种定额的津贴，这种津贴叫作养廉。这样，清廷就把应征火耗重新规定了一下，对过重的火耗作了适当的减轻（一般每两作二钱上下）。官吏各有自己应得的养廉可支，不许再私下加征。

应该承认，清廷定火耗这一措施，在当时官吏“任意加增，罔知顾忌”的情况下，对“乡愚多输”的农民来说，是会有些好处的。因为“画一之规模”总比“无艺之征敛”要能好一些。但同时也应该指出，由于火耗而规定出的养廉，却不能做到名实相符，因为官吏决不肯即守此清廉。火耗归公本等于把不合法税收合法化，其结果必然使得官吏再弄出新的花样来代替火耗，所以后来就有“平余

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