。一方面，宋廷为强化中央权威，应对社会现况的变化，不断修订颁布各项法条、规章、命令等文件，颁布到基层，作为执行规范，发布的文件中甚至包括行政程序，要求各级政府恪遵规程，照章办事。官员在处理政务时，不仅自主权受到限制，而且面对大量档案文书，难以切实掌握。另一方面，由于宋朝内外多事岁用浩繁，为了扩大财源，不断增加各项赋税名目与税则，加强稽征并摊派夫役与职役，加上土地租佃、交易、继承等财产转移的活动蓬勃，其中关于程序、公证及法律诉讼等，均涉及人民权益与官民关系。这些复杂多变的事务都须透过县衙转呈、运作、执行，难怪宋人就认为“当今作吏之难，莫若近民之官，于民尤近者，作县是也。”①
实际上宋代的县衙面对民众的第一线人员，是少数决策性官员与大量执行事务的胥吏。宋代从中央到地方各级政府，都有为数庞大的胥吏，根据王曾瑜的估算，北宋元祐年间胥吏总数约在四十四万左右，南宋时期所辖十六路的胥吏总数当在二三十万人。这些胥吏主要从乡村上户和坊郭户中招募或轮差而来：州县役差募不一，乡役多属差役。②他们人数众多，各有专司，在各地的名称也不相同。如台州县役人吏有前后押司、录事、前行、后行、贴司、书手、手力、斗子、库子、掐子、拦头、所由、杂职等；③乡役人则包括里正、户长、耆长、壮丁、保正、保长、承帖人、催税甲头等。④各县的监狱管理人员则有门子、狱子、杖直、押狱、节级以及替囚犯治病的医人。⑤福州辖下各县大约各有一百至二百名员额的胥吏，实际应不止此数。⑥在县衙服务的吏职，主要是承担国家二税及各项杂税的征收、治安及法律文书等业务，是县衙行政事务的实际操持者、面对民众的第一线人物。县役或乡役的吏员，多无俸禄，也没有出职为官的机会。⑦
到南宋，胥吏已成为基层政治运作的要角。县衙的吏职不论是募或役，多长期任职于一个地区或机构，也用各种方式荐引自己的亲戚子弟人役承继其业务，有世袭化的趋向。⑧加上社会变迁，人口增加，江南农工商业发达，基层事务人员专业化与职业化的需求增强，逐渐使定期轮差的制度被雇募方式所取代。像乡书手最迟到北宋末期，就因须经常来往县衙，胥吏的属性大增，至南宋已明显成为专职的胥吏了。这些胥吏处在法令规章繁多、业务专业化的南宋，可以凭借其熟悉公文簿书、精通法令的专业知识和了解基层社会复杂生态，处理繁琐的地方事务，成为乡村管理体制的关键。⑨由于环境和能力的因素，使他们成为不究细务或缺乏行政经验的官员所倚仗的重要助手。⑩
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① 《宋会要·职官》48之49。
② 参见王曾瑜：《宋朝的吏户》，《新史学》第4卷第1期，第80—81页。
③ 《嘉定赤城志》卷17，宋元方志丛刊《台州丛书》，北京：中华书局，1990年，第1—9页。
④ 参见王曾瑜：《宋朝的吏户》。
⑤ 参见戴建国：《宋代的狱政制度》，《宋代法制初探》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000年，第264—280页。
⑥ 参见梁庚尧：《南宋城市的社会结构》，《宋代社会经济史论集》，第594页。
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